Frank Bold Advokáti demytizují nový stavební zákon

Nový stavební zákon vyvolává řadu rozporuplných reakcí a kritiky od nestandardního procesu pořizování zákona po všechny limity a rizika, které jeho rekodifikovaná verze má a bude mít. Nepodloženou kritiku schytal i v rámci úprav tzv. plánovacích smluv. Vznikla tak řada mýtů a dohadů, tak je na čase začít demytizovat:

Mýtus č. 1: Investoři si v budoucnu zaplatí za změnu územního plánu ve svůj prospěch.

Co NSZ ve skutečnosti říká: Není a nebude možné koupit si u obce změnu územního plánu. Mimo jiné proto, že obec v samostatné působnosti není pořizovatelem svého územního plánu. Už dnes je však možné, aby se obec dobrovolně dohodla se stavebníkem, že jeho záměru poskytne veškerou nezbytnou součinnost včetně kroků směřujících ke změně územního plánu, samozřejmě za předpokladu, že to bude podle hodnocení dotčených orgánů či na základě posouzení vlivů změny na životní prostředí vůbec možné. NSZ tuto možnost zachovává a podrobněji než dnešní zákon popisuje, co je a co už není v takové spolupráci přípustné.

Podstatné je, že se obec dobrovolně zavazuje učinit všechny kroky v rámci samostatné působnosti (např. rozhodnout o pořízení změny územního plánu). Nezavazuje se však k výsledku – ke změně územního plánu obce konkrétním způsobem. To ani nemůže, neboť její územní plán pořizuje orgán územního plánování v rámci výkonu státní správy, tedy dle NSZ již v rámci přímého výkonu státní moci.

Mýtus č. 2: NSZ je protiústavní, protože umožňuje „kupčení“ s vydáváním obecních vyhlášek.

Co NSZ ve skutečnosti říká: Výtka se týká navržené možnosti obce na základě dohody se stavebníkem vůbec nevydat obecní vyhlášku s konkrétním obsahem. Zde je třeba si uvědomit, že nejde o žádné plošné omezení pravomocí obcí, ale opět jen o možnost se k něčemu dobrovolně smluvně zavázat.

Příklad pro ilustraci. Soukromý investor chce v obci postavit venkovní koupaliště. Obec s ním uzavře plánovací smlouvu, která kromě závazků pro investora (například úsporné nakládání s vodou) obsahuje i závazek obce nebojkotovat záměr tím, že by vyhláškou výrazně omezila hluk nebo třeba provoz venkovních občerstvoven v předpokládané otevírací době koupaliště.

Pokud obce nechtějí, nemusí samozřejmě podobné smlouvy vůbec uzavírat. Přesto je samotná možnost nevydávat určitou obecní vyhlášku na základě soukromoprávní smlouvy podle kritiků návrhu protiústavní. Lze se domnívat, že tomu tak má být proto, že  by obec v takovém případě při výkonu samosprávy (uzavírání soukromoprávních smluv) omezovala přenesenou státní moc a tím překračovala meze dané jí Ústavou (čl. 2 odst. 3: „státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“).

Ve skutečnosti však obec nevydává obecní vyhlášky v rámci (přenesené) státní správy, ale v rámci samosprávy, byť se jedná o výkon veřejné moci (viz závěry Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 75/93 a I. ÚS 41/98). Z toho plyne, že obec svým rozhodnutím vyjít stavebníkovi vstříc a slíbit, že mu nebude prostřednictvím vyhlášek „házet klacky pod nohy“ omezuje jen sama sebe ve svých budoucích rozhodnutích. Navíc nedodržení závazku vyplývajícího ze soukromoprávní plánovací smlouvy nemůže způsobit nezákonnost a neplatnost veřejnoprávního úkonu. Tento záměr lze dovodit například z nálezu Ústavního soudu ve věci III. ÚS 873/09. Podle Ústavního soudu „je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. … Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje ani nemůže porušit právní normy … Takový výsledek je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici. Neplatí tedy tvrzení krajského soudu, že by samotným uspořádáním referenda s určitým výsledkem docházelo k prolomení smluvního závazku, přestože vůle občanů vyjádřená v referendu může např. k odstoupení od určité smlouvy nebo ke změně jejího obsahu směřovat.“ Obdobně jako v případě místního referenda, i v případě „přímého“ rozhodování orgánů obce nemůže být jejich pravomoc formálně omezena uzavřenou soukromoprávní smlouvou.

Mýtus č. 3: Obec se nebude smět s investorem ani soudit a proti smlouvě nebudou moci nic udělat ani občané ve volbách, neboť i nový starosta bude muset plnit to, k čemu jej zavázal předchůdce.

Co NSZ ve skutečnosti říká: NSZ v žádném případě nebrání obci v soudním řízení týkajícím se samotné plánovací smlouvy soudit se s developerem o konkrétním obsahu plánovací smlouvy, případně napadnout platnost a účinnost plánovací smlouvy jako takové. Příslušná ustanovení NSZ (konkrétně § 51 odst. 2 a § 160 odst. 1 písm. b) však zabraňují tomu, aby obec poté, co uzavře plánovací smlouvu s určitým obsahem, včetně závazku poskytnout developerovi veškerou součinnost, tyto námitky unesla na základě svého veřejnoprávního oprávnění. (Jinými slovy, soud odmítne žalobu obce proti rozhodnutí stavebního úřadu, pokud jsou námitky, uplatněné obcí v žalobě, v rozporu se závazky obce dle platné a účinné plánovací smlouvy. Např. pokud obec se záměrem developera souhlasí, a proto se zaváže, že nepodá námitky proti ve smlouvě vymezenému záměru developera umístit na území obce obytný dům o pěti podlažích, nemůže obec následně napadnout územní rozhodnutí žalobou s tím, že chce dosáhnout snížení počtu podlaží na dvě ).

Co se týče závaznosti smluv do budoucna, zákon nepřináší nic nového. Smlouva uzavřená obcí platí i po volbách a je tomu tak už dnes nejen v územním plánování, ale i u smluv na svoz odpadu, na sociální služby, na Opencard nebo cokoliv dalšího. I zde prostě starosta může „zdědit“ nevýhodnou smlouvu. V opačném případě by obec po každých volbách musela nějak zneplatnit staré a uzavírat nové smlouvy, což je nesmysl.

Mýtus č. 4: Souhlas obce se smlouvou může nahradit soud

Co NSZ ve skutečnosti říká: Souhlas obce sice může nahradit soud, ale jen v těch situacích, kdy uzavření smlouvy vyžaduje územní plán.

Příklad pro ilustraci. Město v územním plánu vytyčí novou zastavitelnou plochu na zelené louce. Plocha nemá žádné ulice ani inženýrské sítě, ty má teprve na vlastní náklady vybudovat případný stavebník. Město však potřebuje jistotu, že infrastruktura bude technicky vyhovovat, tak aby ji po dokončení staveb mohlo snadno napojit na stávající sítě a přijmout do své správy. K této domluvě slouží plánovací smlouvy. Město proto v územním plánu stanoví podmínku, že záměr lze povolit  jedině s platnou plánovací smlouvou. Z pohledu města to dává logiku, stavebník však potřebuje jistotu, že město k němu bude přistupovat férově a při splnění všech podmínek nebude uzavření plánovací smlouvy bezdůvodně bránit. Proto NSZ obsahuje možnost nechat případný nesouhlas města s uzavřením plánovací smlouvy, která splňuje všechny podmínky podle územního plánu, přezkoumat soudně. Když soud shledá, že stavebník splnil všechny tyto podmínky, a město mu přesto nezákonně brání v získání rozhodnutí o povolení stavby, může nesouhlas obce s uzavřením smlouvy nahradit vlastním soudním rozhodnutím.

Možnost nahradit vůli obce rozhodnutím soudu tedy v této situaci není protiprávním zásahem do práv obce, ale pojistkou proti diskriminačnímu nebo svévolnému přístupu obce vůči konkrétnímu stavebníkovi. Uplatní se však jen tam, kde územní plán podmiňuje získání rozhodnutí o povolení stavby plánovací smlouvou.

Všechny uvedené body dávají obci do rukou silné karty, které může vyložit při vyjednávání s investorem a na oplátku klást požadavky zase jemu: finanční, urbanistické, ekologické a další. Když jde o bytovou výstavbu, může obec požadovat určitou plochu veřejně přístupné zeleně, příspěvek na rozšíření školky nebo třeba vybudování sportovišť či parku. I u jiných typů záměrů obec získá možnost ovlivnit jejich dopad na okolí v daleko větší míře, než umožňují klasické povolovací procesy. To je cílem nové, podrobnější úpravy plánovacích smluv v NSZ a také jednou z priorit Frank Bold Advokátů při podílu na tvorbě tohoto zákona.