Pavel Černý: Je nový stavební zákon skutečným ohrožením pro životní prostředí?

Návrh nového stavebního zákona, jehož věcný záměr schválila vláda v červnu tohoto roku, vyvolal řadu rozporných reakcí. Na jedné straně ti, kdo považují současný stav stavebního práva za neudržitelný, návrh vítají jako příslib „revoluce ve stavebním právu“, která by mohla vést k výraznému zrychlení povolování staveb a omezení zbytečné byrokracie. Na druhé straně je návrh mnoha subjekty tvrdě kritizován. Nesouhlas vyvolává záměr vytvoření nové soustavy státních stavebních úřadů, oddělených od obcí a krajů, koncepce jednotného povolení stavby, nahrazujícího většinu dílčích rozhodnutí a stanovisek, které dnes musí stavebník postupně získat, myšlenka výrazného zkrácení lhůt pro vydání tohoto povolení s tím, že po marném uplynutí lhůty vznikne povolení automaticky, změna formy územních plánů na vyhlášky obcí a krajů a řada dalších navrhovaných změn.

Jednou z oblastí, v níž se spor mezi zastánci a odpůrci nového stavebního zákona projevuje nejzřetelněji, je ochrana životního prostředí při povolování stavebních záměrů. Především podle zástupců investorů je současná úprava v tomto směru příliš komplikovaná, stavebníky zbytečně zatěžuje a vede k neúnosné, často mnohaleté, délce povolování staveb. Důvodem je především množství jednotlivých povolení a stanovisek, které musí investor pro umístění a následné povolení stavby od orgánů ochrany životního prostředí získat. Častým terčem kritiky je také údajně příliš široká možnost „blokování“ stavebních záměrů ze strany ekologických spolků. A to přesto, že pro tvrzení, podle nějž právě jejich účast prodlužuje významné množství řízení, neexistují žádná objektivní data. Naopak, ze zjištění ombudsmana i akademické sféry vyplývá, že se spolky účastní pouze jednotek procent z celkového počtu řízení podle stavebního zákona a jejich vliv na délku řízení je nízký.

Odpůrci nově navržené úpravy se obávají snížení úrovně ochrany životního prostředí, pokud související kompetence přejdou při povolování staveb na samotné stavební úřady. Argumentují, že ačkoliv se na nové stavební úřady mají přesunout i úředníci, specializující se na ochranu ovzduší, vody, půdy a dalších složek životního prostředí, bude význam jejich stanovisek výrazně oslaben. Jejich případný nesouhlas, namítají kritici, bude moci být překonán pokynem vedoucího úřadu, který, jak se kritici obávají, bude vesměs zaměřen „proinvestorsky“. Dojde tak podle nich k narušení rovnováhy mezi jednotlivými dotčenými zájmy, která je zaručena současnou možností dotčených orgánů záměr svým stanoviskem závazně odmítnout. Například podle připomínek ministerstva životního prostředí k věcnému záměru stavebního zákona by mělo k integraci dojít pouze v rámci samotné oblasti ochrany životního prostředí. Tedy tak, že by bylo vydáváno jedno společné rozhodnutí či stanovisko pro všechny jeho složky, avšak specializovaným správním orgánem, nikoliv stavebním úřadem.

V teoretické rovině jsou shrnuté výhrady nepochybně logické. Pokud by současná právní úprava skutečně zaručovala, že záměry představující neúnosné ekologické riziko boudou specializovanými orgány zamítány, bylo by přinejmenším z pozice snahy o důslednou ochranu životního prostředí nerozumné tuto úpravu výrazně měnit. Potíž je však v tom, že v praxi je velmi těžké najít významnější ekologicky kontroverzní stavbu, jejíž výstavbě by současný systém zabránil. Orgány ochrany životního prostředí totiž nezabránily povolení staveb dálnic v několika zvláště chráněných územích, ačkoliv jim to právní předpisy nejen umožňovaly, ale dle názoru oponentů přímo nařizovaly. Stejně tak tyto specializované úřady nezabránily či nebrání výstavbě dálničních průtahů obytnými zónami, prodlužování provozu uhelných elektráren bez použití nejmodernějších technologií, výstavbě nových spaloven komunálního odpadu  nebo záměrům těžby ohrožujícím stav a kvalitu podzemních vod.

Ojedinělým srovnatelně významným záměrem, který orgány životního prostředí v současné době  skutečně brání, je projekt splavnění Labe, konkrétně například výstavba jezu u Děčína.

Z praktických zkušeností tedy vyplývá, že současná úprava povolování staveb sice umožňuje povolení stavebních záměrů zdržovat a jejich realizaci tím oddalovat. Je však v podstatě nemožné dosáhnout v rozumné době definitivního rozhodnutí, že stavba je (mimo jiné) z hlediska požadavků na ochranu životního prostředí nepřijatelná – nebo naopak.

Roztříštěnost povolovacího procesu na řadu dílčích povolení, vydávaných v průběhu dlouhého časového období, navíc vede k tomu, že je obtížné přimět některý z rozhodujících úřadů, aby posoudil záměr a jeho přípustnost či nepřípustnost jako celek a na základě všech relevantních skutečností a námitek. Jak zcela přesně konstatoval první český ombudsman již v roce 2006 „opakovaným projednáváním, schvalováním, posuzováním a hodnocením koncepčních materiálů a z nich vycházejících záměrů se stává takřka nemožným najít ten správný okamžik, kdy by měly konkrétní návrhy a námitky veřejnosti zaznít. Veřejnost je fakticky vytěsněna z rozhodování, neboť je na její připomínky stále příliš brzo, aby vzápětí nato byly tytéž připomínky odmítány s argumentací, že měly být uplatněny v předchozích procesech a podoba záměru je vlastně již dána.“ Za dobu, která uplynula od tohoto konstatování, se popsaný stav rozhodně nezlepšil.

Za této situace by mohlo být společným zájmem subjektů, jejichž postoje k připravovaným stavbám se v konkrétních případech přirozeně liší – investorů, majitelů nemovitostí, obcí i dotčené veřejnosti – aby nový stavební zákon upravil jednodušší a integrovaný proces, v jehož rámci by se u jednoho úřadu střetly všechny relevantní argumenty. Pokud půjde o úřad kompetentní, v němž budou působit specialisté na veškeré dotčené zájmy, mělo by být výsledkem tohoto střetu jednoznačné a úplné posouzení, zda stavbu z hlediska všech zákonných požadavků lze nebo nelze povolit.

To, zda při tomto posouzení nebyl některý z dotčených zájmů opomenut, musí být přezkoumatelné správními soudy. Ty za tohoto stavu rovněž nebudou moci odkazovat žalobce na to, že určitou otázku nezohlední, neboť se týká jiného, ať již dříve vydaného nebo naopak až pozdějšího rozhodnutí. Konkrétně by tedy neměly nastávat situace, kdy se až v soudním rozhodnutí ukáže, že žalobce měl sice pravdu, a soud proto například zrušil územní rozhodnutí, avšak dříve než se tak stalo, má již developer (hotovou) stavbu, proti čemuž již není žádná obrana. 

To, že nový stavební zákon přinese pro ochranu životního prostředí řadu rizik, je velmi pravděpodobné. Základní otázkou zůstává, zda tato rizika stojí za pokus vytvořit systém, který současný stav dlouhých „zákopových“, takřka vždy nakonec neúspěšných bojů proti ekologicky kontroverzním stavbám nahradí možností svést o ně jeden zásadní střet v rozumném čase. Po mnohaletých zkušenostech s právní ochranou životního prostředí se autor tohoto článku, byť ne bez obav, přiklání ke kladné odpovědi.

Pavel Černý, partner a advokát ve Frank Bold Advokáti